CONSIGLIO DI STATO
Sezione Consultiva per gli Atti Normativi

Adunanza dell’8 marzo 2004

N. della Sezione: 2708/04

OGGETTO:
Ministero dell’istruzione, dell’universi-tà e della ricerca. Schema di regolamento concernente “Ordinamen-ti didattici, requisiti di idoneità dei docenti e delle sedi, programmazione e sviluppo del sistema dell’alta formazione artistica, musicale e coreutica”.

Vista la relazione trasmessa con nota prot. 940/1.4.2/04, in data 1° marzo 2004, con la quale il Ministero dell’istruzione, dell’uni-versità e della ricerca chiede il parere del Consiglio di Stato sullo schema di regolamento in oggetto;
Esaminati gli atti ed udito il relatore ed estensore consigliere Marco Lipari;

PREMESSO e CONSIDERATO:

1. L’Amministrazione riferisce che la legge 21 dicembre 1999 n. 508, in ossequio al dettato dell’articolo 33 della Costituzione, prevede la trasformazione delle Accademie e dei Conservatori in Istituti di alta formazione artistica e musicale.
   
2. Tale legge prevede, all’art. 2, commi 7 e 8, che la riforma sia attuata attraverso uno o più regolamenti, da emanarsi ai sensi dell’art. 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400.
   
3. Il comma 7 indica gli ambiti delle materie da disciplinare con norme regolamentari; il comma 8 elenca in 10 punti (lettere da a) ad l) ) i principî ed i criteri direttivi sulla base dei quali i regolamenti di cui al comma 7 devono essere emanati.
   
4. Lo schema di regolamento in esame, quindi, si propone di definire l'intero sistema dell'alta formazione artistica musicale e coreutica.
   
5. Il provvedimento, completando l'iter iniziato con il regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 28 febbraio 2003, n. 132 - recante criteri per l'autonomia statutaria e regolamentare delle nuove Istituzioni - disciplina gli ordinamenti didattici, i requisiti di idoneità dei docenti e delle sedi, la programmazione e lo sviluppo delle Istituzioni di alta formazione artistica musicale e coreutica.
   
6. Secondo il Ministero riferente, la scelta fondamentale, operata dalla legge n. 508 del 1999, all'esito di un dibattito parlamentare protrattosi sull'arco di più legislature, è stata quella di non comprendere le Istituzioni in questione all'interno delle università, trasformandole in facoltà universitarie, così come era avvenuto per gli ISEF in attuazione del decreto legislativo 8 maggio 1998, n. 178, ma di istituire un nuovo settore di istruzione superiore artistica, di pari livello e dignità, ma distinto e diverso dalle università.
   
7. Tale soluzione è ritenuta in linea con quanto avviene nella maggior parte degli altri Paesi europei, dove il sistema dell'istruzione superiore comprende, accanto alle università, istituzioni diverse, ma di pari livello e dignità, ciascuna dotata di una sua funzione specifica e quindi di specifiche strutture organizzative, ordinamenti e modalità didattiche.
   
8. Le nuove Istituzioni sono pertanto qualificate come enti di alta formazione artistica e musicale, diverse dalle Università, ma poste sul medesimo livello.
   
9. Di conseguenza, la relativa disciplina, pur ispirandosi al modello universitario, è definita in relazione alla specificità del settore.
   
10. Il primo regolamento emanato in materia ha riguardato i criteri per l'esercizio dell'autonomia statutaria e regolamentare previsto dall'articolo 2 comma 7 lett. f) (d.P.R. 28 febbraio 2003, n. 132).
    
11. La predisposizione di un unico provvedimento, che disciplini in modo complessivo tutti gli altri aspetti del nuovo sistema, è ritenuta coerente con l'indicazione formulata da questa Sezione con il parere pronunciato il 7 maggio 2001 sul regolamento relativo all'autonomia statutaria e regolamentare delle Istituzioni.
    
12. Lo schema di regolamento in esame è ispirato al principio di allineare il sistema a quello universitario, evitando al contempo di riprodurre soluzioni che in quel settore sono oggi oggetto di ripensamento perché valutate negativamente.
    
13. Nell'attuazione della riforma delle Accademie e dei Conservatori si vuole procedere con maggiore prudenza e gradualità. Il testo ripropone, pertanto, la disciplina già dettata per le università dal decreto del Ministro dell'università e della ricerca scientifica e tecnologica del 3 novembre 1999, n. 509, introducendo alcuni correttivi che tengono conto della specificità delle Istituzioni e degli interventi correttivi avviati per l'università.
    
14. Lo schema di regolamento è stato trasmesso al Consiglio nazionale per l’alta formazione artistica e musicale (CNAM), 1'organo consultivo previsto dall'articolo 3 della legge n. 508/99.
    
15. Alcune delle osservazioni espresse dal CNAM nell'adunanza del 14 aprile 2003 in relazione all'articolato sono state recepite nel testo.
    
16. Al contrario, l’Amministrazione ha ritenuto di non adeguarsi al predetto parere in relazione ad altre osservazioni, giudicate “ictu oculi più di carattere sindacale che tecnico”, che mirano a trasformare le Istituzioni in questione in facoltà universitarie.
    
17. Inoltre, l’Amministrazione ha ritenuto di non recepire le osservazioni del CNAM riguardanti la definizione degli obiettivi e delle attività formative qualificanti delle scuole e per la programmazione.
    
18. Al riguardo, l’Amministrazione afferma che il regolamento “ha lo scopo di delineare i tratti essenziali del nuovo sistema. Per quel che riguarda, invece, la determinazione in concreto degli obiettivi e delle attività formative qualificanti delle scuole nonché dei criteri per la programmazione (triennale) è indispensabile, invece, secondo quanto avviene peraltro anche per l’università, individuare uno strumento, quale il decreto ministeriale, idoneo a garantire la necessaria flessibilità del sistema”.
    
19. La Sezione osserva, preliminarmente, che lo schema del regolamento in oggetto ha ottenuto il concerto del Ministro per la funzione pubblica e del Ministro dell’economia e delle finanze.
    
20. Tale dato assume un indubbio rilievo, manifestando il sostanziale assenso dei Ministri competenti ad esprimere le necessarie valutazioni in relazione ai profili organizzativi generali della struttura e del funzionamento delle Istituzioni disciplinate e gli aspetti economici e finanziari dell’intervento normativo.
    
21. Peraltro, la Sezione sottolinea l’opportunità che, prima della formulazione dei prescritti pareri, sullo schema del provvedimento si esprima compiutamente l’intero Governo, nella sua composizione collegiale, mediante l’adozione di una delibera preliminare del Consiglio dei Ministri.
    
22. A tale proposito, va sottolineato che lo schema di regolamento, una volta acquisito l’avviso del Consiglio di Stato, deve essere trasmesso alle Camere per i prescritti pareri.
    
23. Appare quindi necessario che il testo trasmesso al Parlamento costituisca la manifestazione della volontà collegiale del Governo, anche tenendo conto delle molteplici interferenze, anche meramente potenziali, con le sfere di competenze di diversi Ministeri.
    
24. A titolo meramente esemplificativo, si sottolinea l’opportunità di vagliare il contenuto del provvedimento anche in relazione alla disciplina dell’organizzazione dei musei, secondo quanto previsto dall’articolo 2, comma 8, lettera e), della legge n. 508/1999 (istituzione di nuovi musei e riordino di musei esistenti, di collezioni e biblioteche, ivi comprese quelle musicali, degli archivi sonori, nonché delle strutture necessarie alla ricerca e alle produzioni artistiche).
    
25. Non meno rilevante risulta la necessità di coinvolgimento dell’intero Governo in relazione al criterio previsto dalla legge, riguardante “la programmazione dell'offerta formativa sulla base della valutazione degli sbocchi professionali e della considerazione del diverso ruolo della formazione del settore rispetto alla formazione tecnica superiore di cui all'articolo 69 della legge 17 maggio 1999, n. 144, e a quella universitaria, prevedendo modalità e strumenti di raccordo tra i tre sistemi su base territoriale”.
    
26. La necessità di una preliminare valutazione collegiale del provvedimento deriva anche dalla considerazione della complessità e delicatezza delle scelte compiute con il regolamento, con particolare riguardo alla individuazione del ruolo delle Istituzioni nel complesso quadro del sistema della cultura, della ricerca e dell’istruzione.
    
27. A tale proposito, anche con riferimento alla definizione dello status degli insegnanti e al valore dei titoli di studio, è indispensabile che la posizione del Governo sia formulata in modo unitario e collegiale.
    
28. Inoltre, risulta opportuno percorrere un itinerario uniforme al procedimento seguito per l’emanazione del d.P.R. n. 132/2003: in quella occasione la delibera preliminare del Consiglio dei Ministri ha preceduto il parere definitivo del Consiglio di Stato e gli avvisi espressi dalle commissioni parlamentari.
    
29. La Sezione ritiene poi necessario che l’Amministrazione dia conto, nella relazione illustrativa, delle opzioni compiute, con particolare riferimento ai seguenti aspetti.
    
30. Anzitutto, è opportuno stabilire con maggiore chiarezza se il regolamento in esame rappresenti, o meno, la compiuta attuazione della riforma delineata dall’articolo 2 della legge n. 508/1999.
    
31. A tale riguardo, si evidenzia che il parere pronunciato dalla Sezione nell’adunanza del 6 maggio 2002 aveva richiamato l’attenzione sulla opportunità di concentrare in un unico contesto regolamentare tutta la disciplina attuativa dell’articolo 2.
    
32. “... il complesso procedimento di produzione normativa non possa realizzarsi in maniera armonicamente compiuta se non attraverso un unico testo regolamentare da emanarsi ai sensi del comma 7, dell’art. 2, della legge n. 508/99.
    In tale testo le varie parti, tutte fra loro strettamente connesse, potranno costituire una unità formale tesa a garantire la coerenza del sistema dell’alta formazione e specializzazione artistica e musicale.
    Inoltre l’unità finale del testo meglio consentirà di valutare il livello di adeguatezza della disciplina regolamentare ai principî e ai criteri posti dal comma 8 dell’articolo 2 della legge n. 508/1999.
    Quindi alla fase di produzione dei regolamenti adottati singolarmente per ragioni di urgenza, dovrà seguire l’emanazione di un testo regolamentare unitario; l’ultimo, o gli ultimi specifici regolamenti dovranno quindi essere emanati in un unico testo coordinato con i regolamenti in precedenza emanati”.
    
33. Dalla lettura dell’articolato emerge che non tutti gli oggetti indicati dall’articolo 2, comma 7, della legge n. 508/1999 hanno formato oggetto di disciplina regolamentare.
    
34. In particolare, non sono individuabili le disposizioni riguardanti le modalità di trasformazione delle Istituzioni, che dovrebbe costituire uno dei punti essenziali e qualificanti dell’intero disegno riformatore.
    
35. È quindi necessario che l’Amministrazione riferente definisca con maggiore precisione la complessiva impostazione della riorganizzazione degli istituti, delineando il rapporto con l’attuazione dell’autonomia delle Istituzioni disciplinata dal d.P.R. n. 132/2003.
    
36. In questa prospettiva, poi, si suggerisce all’Amministrazione di riordinare le disposizioni in modo più strettamente correlato alla sistematica dell’articolo 2, comma 7, che definisce in modo dettagliato i diversi ambiti dell’intervento normativo.
    
37. Sin d’ora, poi, si sottopone all’Amministrazione una verifica accurata e completa delle diverse ipotesi di rinvii, compiute dalle disposizioni regolamentari ad ulteriori provvedimenti generali del Ministero o delle Istituzioni. Non tutti questi rimandi risultano giustificati da effettive esigenze di salvaguardia dell’autonomia delle Istituzioni o da necessità di ordine tecnico.
    
38. Appare, infine, opportuno che l’Amministrazione chiarisca, con riferimento al personale, se sia stata già posta in essere la fase transitoria di reclutamento e di inquadramento, prevista dalla legge, e se le norme sul personale contenute nello schema di regolamento intervengano, o meno, dopo tale fase.